深度解讀丨民政部部長(zhǎng)定調(diào)：未來五年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這樣干！
12月18日，民政部部長(zhǎng)李紀(jì)恒在中央媒體上發(fā)表了一篇文章——《實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略》。這篇文章分量很重。這樣說，不僅僅因?yàn)樽髡叩奶厥馍矸?，更關(guān)鍵的是，此文是對(duì)黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）中“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”的具體回應(yīng)，也是對(duì)未來五年養(yǎng)老服務(wù)工作的總體部署。換句話說，部長(zhǎng)通過這篇文章在告訴大家，未來五年養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)該怎么干。所以，發(fā)展方向已經(jīng)定下來了。
大局已定：十四五期間4大發(fā)展方向
那么，十四五期間，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的往哪里走？部長(zhǎng)的文章里有這么一句話，說的很明確：“推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。這是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、做到老有所養(yǎng)的重要基礎(chǔ)工程。”
隨后，文章又對(duì)這句話作了擴(kuò)充說明：“落實(shí)《建議》要求，必須針對(duì)老年人最迫切的需求，逐步建立以失能照護(hù)為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老服務(wù)體系，健全面向特困人員的救助供養(yǎng)制度，探索建立面向社會(huì)大眾的成本可負(fù)擔(dān)、方便可及、質(zhì)量可靠的普惠型養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)；要鼓勵(lì)出入相友、守望相助，加強(qiáng)鄰里互助、農(nóng)村互助幸福院、“時(shí)間銀行”等互助性養(yǎng)老探索；要拓展服務(wù)形態(tài)，大力推進(jìn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)配合、融合發(fā)展；要豐富服務(wù)內(nèi)容，大力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療健康服務(wù)的綜合需求；要強(qiáng)化服務(wù)保障，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。”
建立、健全、推動(dòng)、要鼓勵(lì)、要拓展、要豐富、要強(qiáng)化......聽起來就很有緊迫感，由此看來，十四五期間養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“動(dòng)作會(huì)很多”，力度會(huì)很大。
把目光轉(zhuǎn)到重點(diǎn)上：從業(yè)務(wù)發(fā)展層面來講，上面這段話可以說是明確了十四五期間養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的四個(gè)發(fā)展方向：一是基本養(yǎng)老，二是社區(qū)居家機(jī)構(gòu)融合發(fā)展，三是醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合發(fā)展，四是綜合監(jiān)管。接下來我們逐個(gè)分析。
方向之一：基本養(yǎng)老服務(wù)+普惠養(yǎng)老服務(wù)
部長(zhǎng)在文章中明確指出，落實(shí)《建議》要求，必須針對(duì)老年人最迫切的需求，逐步建立以失能照護(hù)為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老服務(wù)體系，健全面向特困人員的救助供養(yǎng)制度，探索建立面向社會(huì)大眾的成本可負(fù)擔(dān)、方便可及、質(zhì)量可靠的普惠型養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。
老齡化催生出了多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，亟待擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給?，F(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)供給還不能滿足社會(huì)的需要，尤其在城市，一些服務(wù)質(zhì)量高、價(jià)格比較合適的床位，存在一床難求的現(xiàn)象。針對(duì)這些問題，必須采取多種措施，認(rèn)真研究加以解決。
總的考慮是充分發(fā)揮家庭、企業(yè)、社會(huì)等多主體的積極性，引導(dǎo)社會(huì)資源積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給，推進(jìn)“城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)”。按照“政府支持、社會(huì)運(yùn)營(yíng)、合理定價(jià)”的基本思路，通過中央預(yù)算內(nèi)投資支持，吸引城市政府和企業(yè)自愿參與，擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老的服務(wù)供給。
在提供基本服務(wù)方面，十四五期間，政府將繼續(xù)通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，統(tǒng)一開展老年人能力綜合評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為領(lǐng)取老年人補(bǔ)貼、接受基本養(yǎng)老服務(wù)的依據(jù)。同時(shí)會(huì)充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（含公建民營(yíng)）兜底保障作用，在滿足特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)困難失能老年人、計(jì)劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù)。
方向之二：居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)配合
大家注意，這是最高層關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系的最新表述。
2013年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干意見》中指出，要建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。2016年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，提出要建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。以上的政策文件中提到了多層次養(yǎng)老服務(wù)體系“居家”“社區(qū)”“機(jī)構(gòu)”三個(gè)節(jié)點(diǎn)，三個(gè)節(jié)點(diǎn)的劃分是以場(chǎng)所為依據(jù)。
這一區(qū)分雖然有其合理性，但在實(shí)踐中卻容易造成相互割裂，致使各養(yǎng)老服務(wù)主體缺乏互動(dòng)與合作，進(jìn)而影響了養(yǎng)老服務(wù)資源的合理配置和高效供給。而養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)出的多樣性、多層次性、個(gè)性化特征，決定了推進(jìn)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種方式的融合發(fā)展成為必然。
在實(shí)踐中我們也知道，只做居家和社區(qū)養(yǎng)老，面臨著巨大的考驗(yàn)，即居家和社區(qū)養(yǎng)老缺乏有效的營(yíng)利模式，作為居家和社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)商，多數(shù)都是依靠政府補(bǔ)貼生存，很難走上良性的發(fā)展軌道。有一些做得好的居家和社區(qū)服務(wù)商，雖然賺了喝彩，但因不能養(yǎng)活自己，最終面臨關(guān)門停業(yè)。而這個(gè)問題，一直沒有找到很好的解決方案，這也直接影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
中央明確提出加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系，這比之前“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系”，有了巨大的進(jìn)步，說明中央已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)提出解決問題的方向。
居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，就是要發(fā)揮家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各種養(yǎng)老服務(wù)方式融合發(fā)展。居家養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)在地點(diǎn)，即讓老年人身處自己熟悉的環(huán)境中；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)在服務(wù)，即向老年人提供專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)；社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)在平臺(tái)和連接，即一邊連接著對(duì)其有充分信任感的老年人，一邊連接著各種養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)。
未來五年，在實(shí)操層面，促進(jìn)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，政府和企業(yè)將會(huì)在資源投放上重點(diǎn)采取兩類措施：
一是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過連鎖化運(yùn)營(yíng)等方式進(jìn)入社區(qū)，并提供上門居家養(yǎng)老服務(wù)，使老年人在熟悉的家庭環(huán)境中得到專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。二是以社區(qū)為平臺(tái)，以社區(qū)老年人養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，整合社區(qū)周邊的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人提供服務(wù)，從而使社區(qū)從直接服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檫B接需求與供給的平臺(tái)，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)社區(qū)周邊相關(guān)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的積極性，滿足社區(qū)老人多樣化的養(yǎng)老需求。
可見，社區(qū)居家養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展需要發(fā)揮大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的帶動(dòng)輻射作用。這對(duì)于大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，是機(jī)會(huì)，就看怎么把握了。
方向之三：醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合
毫無疑問，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，比之前的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有了更多的內(nèi)涵。
醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，就是要兼顧服務(wù)對(duì)象的共性和個(gè)性，在為不同健康狀況的活力、半失能、失能老人提供不同服務(wù)項(xiàng)目，充分考慮到老年人健康狀況的動(dòng)態(tài)變化，設(shè)計(jì)具有可選擇性的養(yǎng)老服務(wù)包，讓老年人無論是在家里、在社區(qū)、在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都能得到較好的服務(wù)，滿足老年人的生活照料、醫(yī)療康復(fù)、健康管理等需求，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、健康安居、生活幸福。
醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)怎么結(jié)合？未來在政府層面和實(shí)踐層面如何推進(jìn)？我們認(rèn)為，接下來可能會(huì)有一下幾方面的“變動(dòng)”：
其一，政策升級(jí)
在現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)政策基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善持續(xù)的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合優(yōu)惠政策，積極拉動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)投資醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和老年康復(fù)、老年護(hù)理等專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大老年衛(wèi)生健康服務(wù)供給，積極推進(jìn)中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)。支持醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)與文化、旅游、體育、教育、健康、養(yǎng)生、金融等行業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新、豐富健康安居與養(yǎng)老服務(wù)的新模式新業(yè)態(tài)。
其二，試點(diǎn)升級(jí)
在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，國(guó)家將會(huì)出臺(tái)政策鼓勵(lì)建立一批醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，積極探索“以健康促進(jìn)養(yǎng)老”的新模式，加快做實(shí)、做成、做好家門口的健康安居照護(hù)服務(wù)工作。依托社區(qū)和村居基礎(chǔ)設(shè)施，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站），探索建立一批醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。由基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就近提供集康復(fù)、護(hù)理、照護(hù)、療護(hù)，以及家庭病床為一體的健康服務(wù)，重點(diǎn)解決本地失能、失智，經(jīng)濟(jì)比較困難的高齡老年人群在家門口的健康安居問題。
其三，服務(wù)升級(jí)
推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，提升服務(wù)水平是關(guān)鍵。我們判斷，未來的“動(dòng)作”會(huì)包含以下幾點(diǎn)：一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)要開通老年人看病就醫(yī)綠色通道，在掛號(hào)、就診、收費(fèi)、取藥、住院等方面優(yōu)待老年人。二是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要發(fā)力，在老年人體格檢查、生活方式、健康狀況評(píng)估等方面強(qiáng)化落實(shí)服務(wù)。三是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在老年健康、康復(fù)、護(hù)理能力建設(shè)等方面會(huì)得到加強(qiáng)。四是在居家健康照護(hù)服務(wù)方面，家庭病床、家庭醫(yī)生在治療、康復(fù)、護(hù)理、轉(zhuǎn)診等服務(wù)作用將得到夯實(shí)。
其四，人才升級(jí)
醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)專業(yè)人員的專業(yè)化培養(yǎng)和有關(guān)人員的培訓(xùn)會(huì)得到加強(qiáng)。政府、企業(yè)和高等院校的產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合進(jìn)程會(huì)加快，落實(shí)醫(yī)養(yǎng)健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的定點(diǎn)定期培訓(xùn)，提升醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員理論、從業(yè)技能和思想道德水平。
其五，技術(shù)升級(jí)
主要體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能等應(yīng)用到醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)制造企業(yè)加大智能醫(yī)養(yǎng)健康服務(wù)相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)，積極提升我國(guó)醫(yī)養(yǎng)健康服務(wù)業(yè)智能水平。支持醫(yī)養(yǎng)健康服務(wù)中小企業(yè)加快發(fā)展、龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，不斷提高科技創(chuàng)新能力，培育醫(yī)養(yǎng)健康知名品牌，形成一批產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、覆蓋領(lǐng)域廣的醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)集群，培育規(guī)模效應(yīng)，利用新科技推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
方向之四：綜合監(jiān)管，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)
國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管工作作出部署。
這意味著，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的時(shí)代來臨。
實(shí)際上，近幾年的政策、文件及標(biāo)準(zhǔn)和措施，都在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)制度體系日趨完備。
“十三五”以來，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)日益完善，密集出臺(tái)了數(shù)十項(xiàng)政策文件，初步確立了以法律為綱領(lǐng)、國(guó)務(wù)院政策文件為主體、部門專項(xiàng)政策和標(biāo)準(zhǔn)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)制度體系。
為深化養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革，第三次修改的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》明確取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，進(jìn)一步放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》以及日前出臺(tái)的《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等基礎(chǔ)性政策文件。
為鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，重點(diǎn)圍繞土地使用、稅收優(yōu)惠、金融支持、設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大供給、促進(jìn)消費(fèi)、人才培育、科技發(fā)展等方面，相關(guān)部門出臺(tái)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等多項(xiàng)實(shí)施性政策措施。
為推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，針對(duì)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全、等級(jí)評(píng)定等方面，有關(guān)方面制定出臺(tái)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》等多個(gè)國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，民政部設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專職管理機(jī)構(gòu)——養(yǎng)老服務(wù)司，還建立了由民政部牽頭、多部門組成的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌更加順暢，養(yǎng)老服務(wù)工作合力進(jìn)一步增強(qiáng)。
