權(quán)威解讀：新版《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》主要變化、核心內(nèi)容與監(jiān)管要求
9月17日，民政部發(fā)布新修訂的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》一共7章49條，與2013年《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》相比，新增了17條內(nèi)容，修改了29條內(nèi)容。《辦法》將于今年11月1日開始實施。
從今年4月14日民政部網(wǎng)站公布了《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，歷經(jīng)近5個月的征求意見、修訂之后，新版的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》消息一出，就引爆了養(yǎng)老行業(yè)朋友圈。那么，新《辦法》到底有哪些調(diào)整？對整個行業(yè)有哪些影響？接下來我們詳細(xì)解讀。
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新《辦法》的主要內(nèi)容
2013年6月，為了配合實施當(dāng)時新修訂的老年人權(quán)益保障法，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)，民政部發(fā)布了當(dāng)時的《養(yǎng)老機構(gòu)的管理辦法》，這一次發(fā)布的《辦法》是對13年《辦法》的全面修訂。這個《辦法》一共7章49條，和舊的《辦法》相比新增了17條內(nèi)容，修改了29條內(nèi)容，修改的幅度還是很大的。除總則和附則以外，其余是備案辦理、服務(wù)規(guī)范、運行管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等五章。
第一是關(guān)于《辦法》的總則，總則是規(guī)章的總綱。
《辦法》為與民法總則、民法典、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等政策文件保持一致，明確把養(yǎng)老機構(gòu)分為營利性養(yǎng)老機構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)。
《辦法》增加了有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)活動基本要求的內(nèi)容，明確養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該按照建筑、消防、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、特種設(shè)備等法律法規(guī)的規(guī)定和強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)，以進(jìn)一步壓實責(zé)任，避免因取消許可導(dǎo)致安全底線被擊穿的問題。
《辦法》強化政府投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)的兜底保障責(zé)任，增加要求其保障特困人員、經(jīng)濟(jì)困難的計劃生育特殊困難家庭等老年人服務(wù)需求的有關(guān)內(nèi)容。
《辦法》增加政府投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營方式改革的有關(guān)內(nèi)容。明確政府投資興辦的養(yǎng)老機構(gòu)，可以采取委托管理、租賃經(jīng)營等方式，交由社會力量運營管理。
第二是關(guān)于備案的辦理。
2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國勞動法〉等七部法律的決定》，對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行了修訂，取消了以前關(guān)于設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)需要許可的規(guī)定，第43條規(guī)定，設(shè)立公益性養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)的登記。設(shè)立經(jīng)營性養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在市場監(jiān)督管理部門辦理登記。養(yǎng)老機構(gòu)登記后即可開展服務(wù)活動，并向縣級以上人民政府民政部門備案。
這次修訂按照老年人權(quán)益保障法的規(guī)定，用“備案辦理”專章五個條文細(xì)化了備案制度的相關(guān)內(nèi)容。具體規(guī)定了備案機關(guān)、備案時間、備案提交材料、備案辦理流程、變更備案、備案有關(guān)信息公開及共享的內(nèi)容。
第三是關(guān)于服務(wù)規(guī)范。
主要是明確了養(yǎng)老機構(gòu)向老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)活動的要求。
一是完善了入院評估制度，規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對老年人身心狀況進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定或者變更老年人照料護(hù)理等級。
二是根據(jù)新冠肺炎疫情防控實踐和傳染病防治法要求，細(xì)化了養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)現(xiàn)老年人為傳染病人或者疑似傳染病人時的應(yīng)對措施，明確應(yīng)當(dāng)及時向附近的疾病預(yù)防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)報告，配合實施衛(wèi)生處理、隔離等預(yù)防控制措施。
三是增加了養(yǎng)老機構(gòu)協(xié)助老年人家庭成員看望和問候老年人的內(nèi)容。
四是增加了鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)開展延伸服務(wù)的內(nèi)容，明確養(yǎng)老機構(gòu)可以運營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，或者上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔等服務(wù)。
第四是關(guān)于運營管理，主要對養(yǎng)老機構(gòu)的內(nèi)部工作機制進(jìn)行規(guī)范。
一是重視養(yǎng)老護(hù)理人員隊伍建設(shè)，增加養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全體現(xiàn)養(yǎng)老護(hù)理人員職業(yè)技能等級等因素的薪酬制度的內(nèi)容。
二是強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)安全保障工作，增加養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)公共場所安裝視頻監(jiān)控設(shè)施，妥善保管視頻監(jiān)控記錄的內(nèi)容。
三是依照突發(fā)事件應(yīng)對法有關(guān)規(guī)定，強化養(yǎng)老機構(gòu)對突發(fā)事件的預(yù)防和處置，除應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案外，還應(yīng)當(dāng)配備必要設(shè)施、設(shè)備并定期組織應(yīng)急演練，發(fā)生突發(fā)事件后，養(yǎng)老機構(gòu)必須采取防止危害擴大的必要處置措施。
第五是關(guān)于監(jiān)督檢查，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可取消后，事中有效的監(jiān)督檢查變得尤為緊要，《辦法》對此進(jìn)行了較大幅度修改完善。
一是貫徹綜合監(jiān)管要求，明確民政部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)存在應(yīng)當(dāng)由其他部門查處的違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時通報有關(guān)部門處理。
二是強化民政部門監(jiān)督檢查職責(zé)，明確實施“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式，且要求民政部門應(yīng)當(dāng)每年對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全和質(zhì)量進(jìn)行不少于一次的現(xiàn)場檢查。
三是針對養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域非法集資問題，明確民政部門防范、監(jiān)測和預(yù)警職責(zé)。
四是規(guī)定未經(jīng)登記以養(yǎng)老機構(gòu)名義活動的處置辦法。
第六是關(guān)于法律責(zé)任。
《辦法》加大了事后懲戒力度，增加了警告的處罰方式，完善了養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任的行為方式，將未建立入院評估制度或者未按照規(guī)定開展評估活動、未按照協(xié)議約定提供服務(wù)、未依法預(yù)防和處置突發(fā)事件等行為增加為應(yīng)當(dāng)予以處罰的情形。
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養(yǎng)老機構(gòu)被重新界定
《辦法》規(guī)定，養(yǎng)老機構(gòu)是指依法辦理登記，為老年人提供全日集中住宿和照料護(hù)理服務(wù)，床位數(shù)在10張以上的機構(gòu)。養(yǎng)老機構(gòu)包括營利性養(yǎng)老機構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)。這一界定與之前相比，主要有以下幾點變化：
一是刪除了“依照《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》設(shè)立”的表述。
二是完善了與養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)有關(guān)的表述，將“集中居住”修改為“全日集中住宿”、將“照料服務(wù)”修改為“照料護(hù)理服務(wù)”。“全日集中住宿”的表述，區(qū)分了養(yǎng)老機構(gòu)與日間照料機構(gòu)、老年人住宅等;強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)的護(hù)理服務(wù)，主要是為進(jìn)一步強化養(yǎng)老機構(gòu)主要面向失能老年人服務(wù)的發(fā)展方向。
三是概念中增加10張以上床位數(shù)的規(guī)定。這主要考慮到：第一，規(guī)章對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)和運營提出了諸多制度性要求，床位數(shù)量過低的主體很難達(dá)到要求。第二，原《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》對養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的要求也是“10張以上”，延續(xù)相關(guān)內(nèi)容便于有關(guān)優(yōu)惠扶持政策的有序銜接，更好地保持政策連續(xù)性。第三，對床位數(shù)量在9張及以下的主體并不會出現(xiàn)監(jiān)管真空，下一步可作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施進(jìn)行管理。
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從設(shè)立許可到備案制：怎么備案？
根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革的一系列部署，2018年底修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》取消了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，同時建立了備案制度，體現(xiàn)了放權(quán)和監(jiān)管并進(jìn)的原則。
修訂后的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》設(shè)專章共6條對備案辦理予以規(guī)定，并與《辦法》的其他部分作了銜接。需要說明的有兩點：
第一，這里的備案不是審批式或變相審批式備案，而是告知和承諾式備案。
通過備案這個形式，舉辦者向主管部門告知舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，并承諾具備養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)能力和信用保障，主管部門將其基本信息和承諾情況向社會公開，接受社會監(jiān)督，同時跟進(jìn)行政監(jiān)管。
《辦法》在修訂過程中有一條很重要的指導(dǎo)思想就是增加辦理備案的便利程度，減輕舉辦者負(fù)擔(dān)。隨著電子政務(wù)的建設(shè)，通過加強部門間信息共享，備案材料將越來越簡化，程序?qū)⒃絹碓胶啽?，簡單說就是要讓舉辦者少跑腿。但是在提供便利的同時，養(yǎng)老機構(gòu)對基本安全和服務(wù)質(zhì)量的承諾不能少，這是辦理備案中舉辦者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。
第二個要說明的是怎么開展備案。
新修改的《老年人權(quán)益保障法》出臺后，民政部下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實新修改的<中華人民共和國老年人權(quán)益保障法>的通知》，明確民政部門要依法做好養(yǎng)老機構(gòu)的登記和備案管理工作。實際上各基層民政部門已經(jīng)在開展養(yǎng)老機構(gòu)備案，這項工作沒有出現(xiàn)斷檔。此次《辦法》的修訂，對備案的具體操作規(guī)程作出了進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范。
主要包括四個方面的內(nèi)容：
第一是細(xì)化了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立登記的內(nèi)容。備案的前提是養(yǎng)老機構(gòu)依法辦理登記，《辦法》明確了什么類型的養(yǎng)老機構(gòu)到哪個部門去進(jìn)行登記，比如說辦理營利性養(yǎng)老機構(gòu)，要到市場監(jiān)管部門進(jìn)行登記；辦理非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，要到社會組織登記管理部門和事業(yè)單位登記管理部門進(jìn)行登記。
第二，明確了養(yǎng)老機構(gòu)備案時間和備案機關(guān)。
第三，規(guī)定了養(yǎng)老機構(gòu)備案材料、備案流程，以及備案事項變更的有關(guān)內(nèi)容。對上述內(nèi)容《辦法》進(jìn)行了清單式描述。
最后，也對備案信息的公開和部門間的數(shù)據(jù)共享提出了要求，通過這些舉措減少舉辦者的負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)少跑腿的目的。
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備案之后如何監(jiān)管？
按照“放管服”改革的要求，民政部取消了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，但是取消設(shè)立許可并不是不管了，而是將更多的精力放到加強事中事后監(jiān)管上，可以說監(jiān)管的要求更多了、監(jiān)管的難度更大了。
日常監(jiān)管包括了登記部門和行業(yè)管理部門的監(jiān)管。民政部門是作為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)主管部門，這次新修訂的《辦法》對加強民政部門事中事后監(jiān)管應(yīng)該說體現(xiàn)得很充分，也是著重墨來做規(guī)范的，主要是體現(xiàn)在以下幾個方面。
第一、強化監(jiān)管手段。
《辦法》明確民政部門要依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，可以根據(jù)需要以及養(yǎng)老機構(gòu)違法違規(guī)的情形，采取約談了解情況、進(jìn)入現(xiàn)場檢查、查閱復(fù)制有關(guān)資料、責(zé)令限期改正、責(zé)令停業(yè)整頓等措施。
第二、保持監(jiān)管強度。
《辦法》要求民政部門對備案機構(gòu)自備案之日，未備案機構(gòu)自發(fā)現(xiàn)其收住老年人之日起在20個工作日內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。每年對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全和質(zhì)量的現(xiàn)場檢查不少于一次。日常通過“雙隨機、一公開”方式實施監(jiān)督檢查，同時把檢查的結(jié)果及時向社會公開，通過上述的方式保持監(jiān)管的強度。
第三、創(chuàng)新監(jiān)管方式。
一是協(xié)同監(jiān)管，民政部門作為行業(yè)管理部門，負(fù)有牽頭協(xié)調(diào)職能，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)存在應(yīng)當(dāng)由其他部門查處的違法違規(guī)行為的，要及時通報、移交有關(guān)部門處理，并配合做好相關(guān)查處工作，形成監(jiān)管合力。二是信用監(jiān)管，通過建立信用記錄制度，并與抽查頻次、處罰力度相掛鉤，強化信用監(jiān)管。三是科技監(jiān)管，要充分利用信息等技術(shù)手段，實現(xiàn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，提高監(jiān)管能力和水平。四是社會監(jiān)管，要通過聽取老年人或其代理人意見，暢通舉報投訴渠道等方式，發(fā)揮社會監(jiān)督促進(jìn)作用。
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如何保障運營安全？
抓好養(yǎng)老機構(gòu)安全保障，是《辦法》修訂的重點，主要歸納起來是三個方面：
一是養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)施設(shè)備安全。養(yǎng)老機構(gòu)在建筑、消防、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、特種設(shè)備等方面符合法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)要求。《辦法》把這些相關(guān)領(lǐng)域的要求納入其中，做了進(jìn)一步的重申和明確。
二是服務(wù)運營安全。《辦法》對養(yǎng)老機構(gòu)入院評估、簽訂服務(wù)協(xié)議、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人員資質(zhì)、應(yīng)對處置突發(fā)事件等方面完善了要求，加強了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)行為的規(guī)范化管理。由于老年人身體特點，容易在服務(wù)過程中與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)生意外。《辦法》明確要求養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過實行24小時值班，在公共場所安裝視頻監(jiān)控設(shè)施，鼓勵投保責(zé)任險等方式，降低運營風(fēng)險。
三是監(jiān)管上突出了對安全事項的監(jiān)管。民政部門發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)存在可能危及人身健康和生命財產(chǎn)安全風(fēng)險的，將要求其責(zé)令限期改正，逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓。在《辦法》的法律責(zé)任中增加了對相關(guān)安全事項的處罰內(nèi)容。
此外，去年底發(fā)布的《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》強制性國家標(biāo)準(zhǔn)將于2022年1月1日實施，屆時《辦法》也將與這個強制性國家標(biāo)準(zhǔn)的實施進(jìn)行銜接，未按照這個強制性國家標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的，民政部門將依法給予行政處罰。
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要求提高應(yīng)急和突發(fā)事件處置能力
在新冠肺炎疫情的防控工作中，養(yǎng)老機構(gòu)領(lǐng)域取得了決定性的成果，但也暴露出在公共衛(wèi)生應(yīng)急能力和其他突發(fā)事件應(yīng)對處置方面的不足。《辦法》及時總結(jié)此次疫情防控中的經(jīng)驗教訓(xùn)，作出了相應(yīng)規(guī)定。
一是建立完善突發(fā)事件應(yīng)急處置制度。
《辦法》結(jié)合實際，要求養(yǎng)老機構(gòu)依法制定自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并在場所內(nèi)配備報警裝置和必要的應(yīng)急救援設(shè)備、設(shè)施，定期開展突發(fā)事件應(yīng)急演練。
突發(fā)事件發(fā)生后，養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，采取防止危害擴大的必要處置措施，同時根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對管理職責(zé)分工向有關(guān)部門和民政部門報告。
二是做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對處置工作。
老年人是新冠疫情的易感人群，養(yǎng)老機構(gòu)又是人群聚集場所，根據(jù)新冠肺炎疫情防控實踐和傳染病防治法要求，《辦法》對養(yǎng)老機構(gòu)傳染病防控提出了明確要求。
《辦法》第二十條規(guī)定，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)現(xiàn)老年人為傳染病病人或者疑似傳染病病人的，應(yīng)當(dāng)及時向附近的疾病預(yù)防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)報告，配合實施衛(wèi)生處理、隔離等預(yù)防控制措施。養(yǎng)老機構(gòu)不接收有傳染疾病的老年人，如果有傳染病疾病應(yīng)該是治愈之后健康的狀態(tài)，才能入住養(yǎng)老機構(gòu)。
《辦法》主要解決的是在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)發(fā)生傳染疾病時怎么辦，以及與《傳染病防治法》等相關(guān)法律法規(guī)銜接的問題。后期為了落實《辦法》關(guān)于應(yīng)急處置突發(fā)事件的要求，民政部門還將推動制定相關(guān)的配套措施，包括加強全國養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)急救援機制，讓《辦法》規(guī)定落實到位，落實到細(xì)節(jié)上。
