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養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“時間銀行”如何持續(xù)運(yùn)行？這3個案例值得借鑒
摘 要：上海是我國第一個步入人口老齡化的城市，也是我國第一個建立時間銀行的城市，從1998年至今，上海對時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行了大量的實踐與探索，積累了豐富的經(jīng)驗與寶貴的教訓(xùn)。本文在對老有所為與老有所養(yǎng)相結(jié)合進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，通過晉陽街道時間銀行、“老伙伴”計劃和虹口區(qū)時間銀行三個典型案例對上海的時間銀行養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的運(yùn)行狀況進(jìn)行了整理與歸納，并在此基礎(chǔ)上對上海時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式的未來發(fā)展做出了展望。
按照聯(lián)合國關(guān)于人口老齡化的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)（60歲以上人口占總?cè)丝诒壤^10%）來計算，早在1979年，上海率先進(jìn)入老齡化城市行列。根據(jù)上海市衛(wèi)健委公布的上海老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，上海市60歲以上的戶籍老年人口為533.49萬人，在總?cè)丝谥械恼急雀哌_(dá)36.1%；另外，上海市的老年撫養(yǎng)系數(shù)也在持續(xù)增長，2020年為68.0%，比上年增加2.8個百分點(diǎn)。由此，上海的養(yǎng)老壓力可見一斑。在此背景下，進(jìn)行時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式探討的意義就顯得尤為重大。
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老有所為與老有所養(yǎng)
自黨的十八大以來，黨中央高度重視我國老齡工作的開展與推進(jìn)。2021年8月，習(xí)近平總書記在河北省承德市高新區(qū)濱河社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心考察時就強(qiáng)調(diào):“要把老有所為同老有所養(yǎng)結(jié)合起來，研究完善政策措施，鼓勵老年人繼續(xù)發(fā)光發(fā)熱，充分發(fā)揮年紀(jì)較輕的老年人作用，推動志愿者在社區(qū)治理中有更多作為?！钡?021年11月，國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》，其中明確指出：“把老有所為同老有所養(yǎng)結(jié)合起來完善就業(yè)、志愿服務(wù)、社區(qū)治理等政策措施，充分發(fā)揮低齡老年人作用?！?/span>
可以說，老有所為是低齡老人的內(nèi)在需求，而老有所養(yǎng)則是高齡老人的殷切期待，如果能夠?qū)⑦@兩者很好地結(jié)合起來，不但可以讓低齡老人在退休后仍然可以實現(xiàn)自身的價值，還能讓高齡老人的晚年生活變得更加有依靠和保障，時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式就是實現(xiàn)這種雙贏的最佳平臺。
另外，上海市衛(wèi)健委公布的上海老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)還顯示，截至2020年底，在上海市60歲及以上的老年人口中，60-64歲組占28.3%，65-69歲組占27.9%，兩者相加比例高達(dá)56.2%，也就是說，在上海，70歲以下的低齡老人在老年總?cè)丝谥械恼急纫呀?jīng)超過半數(shù)；再加上那些50歲或55歲就退出勞動崗位尚且不足60歲的女性退休人員，上海開展時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式的潛在人力資源是非常充足的。那么如何調(diào)動這些低齡老人及尚不足60歲的女性退休人員老有所為的內(nèi)在需求，就是時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式亟待突破的要點(diǎn)。
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上海時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展的狀況
（一）晉陽街道時間銀行的初探
時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式的本土化首創(chuàng)于上海。早在1998年，上海市老齡委即確定以“老年生活護(hù)理互助會”的形式開展養(yǎng)老時間銀行的嘗試，確定以虹口區(qū)的晉陽街道作為試點(diǎn)，建立了我國的第一家養(yǎng)老時間銀行。晉陽街道時間銀行實行的是會員制，它為加入時間銀行的每個會員都發(fā)放一本可以在全市通用的存折，并且可以轉(zhuǎn)讓和繼承。
晉陽街道時間銀行是以入會的高齡老年會員為服務(wù)對象的，具體又分為繳費(fèi)資助型會員和儲蓄勞務(wù)型會員兩種類型，前者是以生活不能自理的高齡老年會員為主，他們需要繳納一定額度的護(hù)理費(fèi)，繳費(fèi)之后才可以申請每天最多4小時的護(hù)理服務(wù)或護(hù)理服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼；儲蓄勞務(wù)型會員則主要是那些入會后已經(jīng)為其他老人提供過無償服務(wù)的低齡老年群體，在他們自己年紀(jì)漸長，需要他人幫助的時候，就可以使用之前儲存在銀行中的服務(wù)時長來換取免費(fèi)的等量服務(wù)。
晉陽街道時間銀行作為全國首創(chuàng)，它在時間銀行本土化的歷程上留下了濃墨重彩的一筆，但是由于它自身規(guī)模小、管理欠規(guī)范、服務(wù)強(qiáng)度種類未作細(xì)分，再加上紙質(zhì)存折易丟失易損壞，搬家之后兌現(xiàn)困難等一系列具體問題，最終還是令我國的第一批時間銀行志愿者存入的時間變成了“壞賬”、“呆賬”。晉陽街道時間銀行在2003年居委換屆時宣布停辦。
（二）“老伙伴”計劃的創(chuàng)新與摸索
為克服晉陽街道時間銀行發(fā)展中所遭遇的種種困難，實現(xiàn)時間銀行養(yǎng)老模式的推廣，并形成長效機(jī)制，上海市逐漸開始探索通過吸引社會組織參與，激發(fā)社會組織活力等方式來調(diào)動潛在的服務(wù)力量和專業(yè)化力量，試圖為養(yǎng)老服務(wù)注入多元力量。從2012年開始，上海市政府每年投入360萬作為老年服務(wù)購買專項資金，在上海各區(qū)開展主題為“以精神慰藉為主，低齡老人關(guān)心高齡老人”的老年群體互助服務(wù)活動——“老伙伴”計劃。
該計劃以政府的行政力量為主導(dǎo)，整合了老齡協(xié)會、志愿者組織、社工協(xié)會、老年居民等多元力量，形成了由多個主體共同參與協(xié)作的格局。在具體的實施上，由上海市各區(qū)的老年協(xié)會作為“老伙伴”的組織主體，通過就近原則讓低齡老人與高齡老人進(jìn)行一對多結(jié)對，為高齡老人提供養(yǎng)老服務(wù)，從而提升他們的晚年幸福感。
“老伙伴”計劃的服務(wù)形式靈活多樣，服務(wù)內(nèi)容精準(zhǔn)到位。具體做法采用一對五的結(jié)對方式，由70歲以下的低齡健康老人作為服務(wù)志愿者，與80歲以上尤其是需要特別幫助的孤寡和獨(dú)居老人進(jìn)行結(jié)對，每一位志愿者會同時與5位高齡老人進(jìn)行結(jié)對；為保證服務(wù)質(zhì)量，每一位志愿者每個月的最低服務(wù)時長為15個小時，上限為20個小時；從服務(wù)內(nèi)容上來看，主要是定期上門探望、聊天談心、心理援助、憂愁排解、生活照料、集體娛樂、就醫(yī)出行、家居維修、家政協(xié)助、緊急救助等以“精神慰藉、急難相助”為核心的非專業(yè)類服務(wù)，這些服務(wù)與活動都是十分有益于老人身心健康的，同時所需要的專業(yè)化程度也不高，志愿者經(jīng)過簡單培訓(xùn)后即可熟練掌握，便于操作。
時至今日，“老伙伴”計劃仍在上海市政府及社會各界的大力支持下蓬勃發(fā)展。每年，該計劃都會在全市范圍內(nèi)遴選出若干優(yōu)秀志愿者、優(yōu)秀案例進(jìn)行表彰、宣傳，它不但能夠滿足高齡老人的被照料需求、還可以在一定程度上減輕家庭及社區(qū)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，同時還形成了守望相助的良好社會氛圍。
“老伙伴”計劃雖然在名稱上未采用時間銀行的提法，但它的精神實質(zhì)與時間銀行是高度一致的，低齡老人選擇加入“老伙伴”計劃，除了老有所為的內(nèi)在需求驅(qū)動外，他們也同樣看重在自己變?yōu)楦啐g老人后能夠得到相應(yīng)服務(wù)時長的鄭重承諾。因此，“老伙伴”計劃在運(yùn)行過程中也遭遇了各地時間銀行都普遍存在問題，例如政府支持有限、低齡老人信任危機(jī)、服務(wù)內(nèi)容過于簡單、服務(wù)質(zhì)量無法把控、由于地域限制難以實現(xiàn)通存通兌等。
（三）虹口區(qū)時間銀行的發(fā)展與推廣
2019年5月，上海市民政局分別在虹口和長寧兩區(qū)啟動了養(yǎng)老服務(wù)“時間銀行”試點(diǎn)工作，以政府為主導(dǎo)直接撥款支持，由社區(qū)負(fù)責(zé)人定期協(xié)助工作，時間銀行試點(diǎn)鼓勵個人作為志愿者，為有需要的老年人提供非專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。在虹口區(qū)，民政局選擇了四川北路街道、涼城新村街道和彩虹灣老年福利院三個試點(diǎn)，進(jìn)行時間銀行項目的推廣。
設(shè)區(qū)和街道2級平臺，區(qū)作為時間銀行總行，而街道則作為時間銀行的分行，總行負(fù)責(zé)制定服務(wù)項目、時長記錄的規(guī)則以及積分兌換標(biāo)準(zhǔn)等，分行就負(fù)責(zé)發(fā)動低齡老年人注冊成為會員，并幫助他們進(jìn)行申請審批、信息錄入、簽訂服務(wù)協(xié)議，服務(wù)質(zhì)量評估及服務(wù)投訴，對高齡老人進(jìn)行資格審查、信息錄入，確認(rèn)服務(wù)內(nèi)容、積分記錄等，總行與分行之間分工明確，又合作默契。
伴隨著試點(diǎn)的逐步推廣，微信小程序“虹口區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時間銀行”于2019年6月12日正式上線，截至2021年底，微信小程序共注冊會員730人，累計發(fā)放時間幣843個，年齡在60（女50）-70歲之間、身體健康、能自理且有服務(wù)意愿者，均可注冊接單。為避免服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的意外風(fēng)險，虹口區(qū)時間銀行為服務(wù)的雙方都購買了人身意外保險。
此外，虹口區(qū)時間銀行目前實行的積分規(guī)則仍然是1小時兌換1個積分，不考慮難度系數(shù)，這主要是由于系統(tǒng)科學(xué)的服務(wù)劃分標(biāo)準(zhǔn)截至目前仍未出臺所導(dǎo)致；低齡老人獲得的積分可以自行選擇留待自己年老時兌換相等時長的服務(wù)，也可以選擇隨時兌換社區(qū)服務(wù)或公益資源，這一點(diǎn)相較之前時間銀行的做法確實增加了靈活性，但問題是現(xiàn)階段可供選擇的對接資源較少，客觀上會造成兌換承諾無法兌現(xiàn)的情況，因此就缺乏激勵。
在這一點(diǎn)上，南京市姚坊門時間銀行采用了“721”式的兌換機(jī)制，具體操作辦法是：70%的時間幣用于換取等額的志愿服務(wù)，在剩余的時間幣中，20%可用于兌換生活用品，最后的10%可作為現(xiàn)金直接轉(zhuǎn)入綁定的銀行卡中。這一做法在實踐操作中取得了很好的效果，對上海時間銀行的兌換機(jī)制就具有很好的借鑒作用。
2020年，上海市民政局在對虹口、長寧兩區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步增加了徐匯、長寧、普陀、虹口、楊浦五個區(qū)作為試點(diǎn)，范圍覆蓋了五區(qū)的各個街鎮(zhèn)。同時，上海市民政局對上海市時間銀行的運(yùn)作也提出了如以下幾點(diǎn)規(guī)范：
首先，在服務(wù)的內(nèi)容上，各試點(diǎn)都以非專業(yè)性、非家政類（如保潔、做飯、洗衣等）的服務(wù)內(nèi)容為主，其風(fēng)險相對較小；
其次，在服務(wù)的種類上，具體包括上門服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)兩種情況：上門服務(wù)的主要內(nèi)容有情感慰藉、協(xié)助家務(wù)、出行陪伴等。機(jī)構(gòu)服務(wù)的主要內(nèi)容則包括了健康科普、法律援助、文體活動、集體活動、指導(dǎo)老人防范金融和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險等；
第三，在工作的規(guī)范上，各試點(diǎn)的基本范圍、服務(wù)類別、服務(wù)提供者與服務(wù)對象、服務(wù)時間計算和兌換、管理方式、資金運(yùn)用、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)、監(jiān)督管理等都應(yīng)符合《上海市養(yǎng)老服務(wù)“時間銀行”項目工作指引（試用版）》相關(guān)要求；
第四，在經(jīng)費(fèi)的投入及保障上，各區(qū)都應(yīng)設(shè)立托底性擔(dān)保專項資金，可以在區(qū)財政設(shè)立“時間銀行”擔(dān)保專用賬戶，由政府提供擔(dān)保，也可以通過社會捐助或財政支持等其他方式，依托社區(qū)基金會建立“時間銀行”專項基金，以鼓勵各區(qū)動員基金會、愛心企業(yè)等社會資源多渠道籌集資金。
除了上述以政府為主導(dǎo)的時間銀行試點(diǎn)外，上海還進(jìn)行了其他有益的嘗試，例如，嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心就建立了以社會組織為主導(dǎo)的時間銀行，主要目的是為解決病人的就醫(yī)問題；虹口區(qū)慈愛公益基金時間銀行則主要服務(wù)于慈愛基金會內(nèi)部，不在社會推廣；閔行區(qū)康城社區(qū)時間銀行實行“盤活資源、內(nèi)部造血”的運(yùn)營方式，以社區(qū)黨委為核心，居委黨組織為依托，各職能部門相互配合，居民、物業(yè)共同參與。
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對上海時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式未來的展望
任何一項制度的實施和運(yùn)行都離不開法律與政策的保駕護(hù)航。2021年3月20日，《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》正式實施，其中第四十二條明確規(guī)定：“本市鼓勵和支持老年人開展社區(qū)鄰里服務(wù)、低齡健康老年人與高齡老年人結(jié)對關(guān)愛等互助性養(yǎng)老服務(wù)，探索建立互助性養(yǎng)老服務(wù)時間儲蓄、兌換等激勵、保障機(jī)制?！边@一規(guī)定引起了社會的廣泛討論與關(guān)注。
時至今日，上海的時間銀行養(yǎng)老服務(wù)模式仍然處于探索發(fā)展階段，它既充滿了創(chuàng)新和活力，同時也面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。但根據(jù)2018年10-12月的一項針對上海老年人的問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，高達(dá)66%的低齡老人都愿意嘗試“時間銀行”互助養(yǎng)老方式，這說明上海市老人對時間銀行養(yǎng)老的選擇意愿整體上是較高的。
筆者相信在不遠(yuǎn)的未來，上海的時間銀行養(yǎng)老模式會進(jìn)一步在全市范圍內(nèi)推廣并不斷得以規(guī)范，會有越來越多的年輕老人選擇加入，也會有越來越多的高齡老人從中受益，它一定會在上海應(yīng)對人口老齡化的進(jìn)程中發(fā)揮積極的作用。
