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現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策，到了不得不改的地步了！
時(shí)間:2018-09-06 09:24來源:中國養(yǎng)老周刊 作者:厚樸養(yǎng)老 點(diǎn)擊:次
這幾天，全國人大正在修改部分法律，其中最引人矚目的當(dāng)屬個(gè)人所得稅的調(diào)整。誠然，個(gè)人所得稅事關(guān)所有納稅人，同時(shí)事關(guān)提振國內(nèi)消費(fèi)能力，當(dāng)然重大。但是，反觀筆者所從事的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策在全國各地也實(shí)行了這么幾年，到現(xiàn)在，也到了不得不改的地步了。
2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），其中明確提出了“完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策”的一系列政策建議。國家推出的稅收優(yōu)惠政策主要包含了三個(gè)部分：
一是各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的稅收減免，其中涉及了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和土地使用稅這四大類稅種。營業(yè)稅方面，提出對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅；企業(yè)所得稅方面，提出對符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；房產(chǎn)稅和土地使用稅方面，提出對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。
二是涉及各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)資金來源的稅收抵扣。文件規(guī)定，對企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定比例扣除。
三是間接性的稅收優(yōu)惠，主要是各類費(fèi)用的減免。文件提出，各地對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)也要適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費(fèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價(jià)格執(zhí)行。
從理論上和實(shí)踐上來說，無論是直接性還是間接性的稅收優(yōu)惠，均對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展具有降低經(jīng)營成本的作用，福利性、非經(jīng)營性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)更是政策的直接受益對象。但是，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策不系統(tǒng)、不公平、不全面，很大程度上影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也必須做一個(gè)全面調(diào)整了！
1.現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策不系統(tǒng)
通過梳理我國養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策，不難看出，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策出自國務(wù)院及財(cái)稅、民政、發(fā)改委等多個(gè)部門，至于各個(gè)地方政府補(bǔ)充出臺(tái)的行政法規(guī)與規(guī)章，更是繁雜。多部門、多主體參與固然體現(xiàn)了制度建設(shè)的系統(tǒng)性要求，反應(yīng)了各層級、各部門對政策意圖的重視與落實(shí)，但是，如若各層級、各部門在政策制定上缺乏充分的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，反而容易導(dǎo)致政策效率降低。
比對我國各部門制定的現(xiàn)行政策條文，一個(gè)直觀現(xiàn)象是，不同文件表述有別、同項(xiàng)優(yōu)惠內(nèi)容規(guī)定不一。
首先，稅收優(yōu)惠適用主體范圍欠統(tǒng)一與規(guī)范。最突出的一個(gè)表現(xiàn)是，政策直接面向的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，存在不同的表述和范圍界定，如《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》表述為“民辦養(yǎng)老院內(nèi)專門為老年人提供生活照顧的場所”，而城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅優(yōu)惠政策中表述為“符合條件的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用”。“養(yǎng)老院”和“老年服務(wù)機(jī)構(gòu)”是內(nèi)涵不同的兩個(gè)概念，“老年服務(wù)機(jī)構(gòu)”包含了“養(yǎng)老院”。
至于條文中涉及最廣的“非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”，表述范圍也存在差異。由于缺乏統(tǒng)一的“非營利性”限定條件約定，政策執(zhí)行中各部門只能依據(jù)自己的理解作出判定，這事實(shí)上造成了不同養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的差異化稅收待遇。
其次，同一優(yōu)惠項(xiàng)目存在差異性政策規(guī)定。稅收優(yōu)惠內(nèi)容統(tǒng)一是確保政策執(zhí)行效率的基本要求。但是，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策甚至在同一優(yōu)惠項(xiàng)目上也存在不同規(guī)定，這一點(diǎn)突出地反映在財(cái)稅部門與民政等部門的政策差異上，如對于個(gè)人向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)激勵(lì)，《個(gè)人所得稅法》和國發(fā)〔2013〕35號文件允許捐贈(zèng)支出在稅前扣除的限額是“未超過納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分”，而民發(fā)〔2015〕33號文件的規(guī)定是“個(gè)人通過非營利性的社會(huì)團(tuán)體和政府部門向福利性、非營利性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，在繳納個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。”這種差異化的優(yōu)惠政策規(guī)定，直接造成執(zhí)行機(jī)關(guān)對政策的解讀不同、履行不一。
整改建議：
針對當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策政出多門、表述差異等弊端，今后需要通過強(qiáng)化部門協(xié)作來增強(qiáng)制度統(tǒng)一性與操作性。為此：
一是系統(tǒng)梳理散落于各部門規(guī)章中的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策，由稅務(wù)部門為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，整合其他部門政策，整理與制訂一份完整而規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠文件，特別是確保部門間稅收優(yōu)惠政策一致性，剔除類似于捐贈(zèng)扣除額度不一的內(nèi)容。
二是提高表述準(zhǔn)確性，統(tǒng)一政策用語表達(dá)，以“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”替代“養(yǎng)老院”等表述，以“非營利性”替代“福利性”、“公益性”、“慈善組織”。
三是對“非營利性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范與統(tǒng)一，通過標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一增強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的指向性與操作性。
2.現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策不公平
現(xiàn)行優(yōu)惠政策顯然以面向福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為主。從理論上講，福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)供給包含了社會(huì)力量為國家分擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的導(dǎo)向，政府因此給予制度支持也是情理所在。但是，需要厘清的是，政策支持的理論依據(jù)重在于養(yǎng)老服務(wù)供給是否具有非營利性，而不在于機(jī)構(gòu)性質(zhì)，只要提供的養(yǎng)老服務(wù)具有非營利性，則應(yīng)對相關(guān)主體予以制度激勵(lì)。
隨著我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向多元化發(fā)展，非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)對象與服務(wù)內(nèi)容已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的優(yōu)撫對象、“三無”等人員的生活照料、護(hù)理等內(nèi)容，不少收入較高的自費(fèi)老年群體同樣是機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象，非營利性機(jī)構(gòu)在提供基本生活照料等的同時(shí)，也開展保健品銷售、會(huì)所服務(wù)、親情陪護(hù)等營利性項(xiàng)目；營利性機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象，也包括了部分特困、失能和低收入老人。依理出發(fā)，營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為特困、失能和低收入老人提供的養(yǎng)老服務(wù)，也應(yīng)享有同等的稅收優(yōu)惠待遇。
但是，我國現(xiàn)行以機(jī)構(gòu)身份是否界定為非營利性作為稅收優(yōu)惠享有的識別標(biāo)準(zhǔn)，無疑使得營利性機(jī)構(gòu)承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)公共供給責(zé)任得不到應(yīng)有的關(guān)注和扶持。這不僅導(dǎo)致資源與服務(wù)事項(xiàng)對接錯(cuò)位，公共資源使用錯(cuò)位與越位并存，同時(shí)，也損害了稅收制度應(yīng)有的“公平”。
整改建議：
鑒于當(dāng)下管理系統(tǒng)尚不具備精細(xì)管理?xiàng)l件，可以考慮在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，對營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況進(jìn)行調(diào)研，合理認(rèn)定營利性機(jī)構(gòu)提供的“公益性”業(yè)務(wù)量并酌情給予稅收優(yōu)惠，如對于機(jī)構(gòu)主要經(jīng)營成本之一的職工工資，可參照殘疾職工工資加計(jì)扣除辦法探討納入企業(yè)所得稅稅前加計(jì)扣除范圍，這既是對營利性機(jī)構(gòu)從事公益性養(yǎng)老服務(wù)的制度認(rèn)可，也是降低機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本、縮小營利性與非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)稅收待遇的可行做法。
3.現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策不全面
優(yōu)惠政策覆蓋范圍與力度大小直接決定政策效力高低。剖析現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策，無論從優(yōu)惠范圍看還是從優(yōu)惠力度看，都存在局限性。
首先，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)類稅收優(yōu)惠設(shè)定范圍過窄。企業(yè)或個(gè)人養(yǎng)老服務(wù)捐贈(zèng)，雖然按稅法規(guī)定可以在稅前扣除，但是，只有通過非營利性社會(huì)團(tuán)體和政府部門進(jìn)行的公益捐贈(zèng)才可以獲得稅前扣除，自發(fā)或其他方式的捐贈(zèng)不在扣除范圍之內(nèi)。這種“經(jīng)特定渠道的定向捐贈(zèng)”條件限定雖然對防范逃稅較為有效，但是，也部分抑制了社會(huì)的捐贈(zèng)熱情，一些企業(yè)或個(gè)人覺得手續(xù)過于繁瑣、稅收優(yōu)惠申報(bào)麻煩而取消捐贈(zèng)。
而且，從稅收優(yōu)惠的力度看，企業(yè)發(fā)生的物品類捐贈(zèng)，盡管能夠進(jìn)行企業(yè)所得稅稅前扣除，但是，在增值稅方面并不能獲得減免，仍被視同為銷售行為而征收增值稅。此外，社會(huì)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生的捐贈(zèng)稅前扣除也存在額度限定，捐贈(zèng)超過限額的部分不可在稅前扣除也不允許遞延扣除。
其次，對養(yǎng)老服務(wù)投資環(huán)節(jié)的稅收支持不足。由上文梳理出的養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠看，現(xiàn)行政策的一個(gè)顯著特征在于降低養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營階段的成本。降低經(jīng)營階段成本雖然也具有激勵(lì)作用，但是，在我國當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足的情況下，如何借助稅收優(yōu)惠政策增強(qiáng)社會(huì)資本對養(yǎng)老服務(wù)的投資同樣不可或缺，尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入大、周期長，以政策加以扶持更是必要。然而，現(xiàn)行政策對投資鼓勵(lì)不足，特別是對民間資本以股權(quán)投資或債權(quán)投資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏激勵(lì)性規(guī)定，這在一定程度上影響了民間資本對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資意愿。
再次，對居家養(yǎng)老服務(wù)的稅收優(yōu)惠有限。構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系是我國確定的發(fā)展目標(biāo)，因此，從理論上講，政策對居家養(yǎng)老和社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)均應(yīng)提供扶持。但是，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠側(cè)重于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，至于社區(qū)養(yǎng)老，其涉及主體多脫胎于政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，本身享有較多的優(yōu)惠政策，相比之下，支持比較薄弱的是居家養(yǎng)老。除由員工制家政服務(wù)員提供的老人護(hù)理等家政服務(wù)在政策有效期內(nèi)免征增值稅外，提供居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)在其他稅種優(yōu)惠上并沒有得到充分的關(guān)注。而居家養(yǎng)老服務(wù)卻是我國當(dāng)前最為普遍和基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式。
最后，對新型養(yǎng)老服務(wù)模式的稅收激勵(lì)不足。以房養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等新型養(yǎng)老服務(wù)模式，雖然在我國當(dāng)前推廣范圍較小，但是，作為創(chuàng)新型養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)，它們對提升養(yǎng)老質(zhì)量、緩解政府養(yǎng)老壓力均有一定的作用，借助稅收政策對此類新興業(yè)態(tài)給予引領(lǐng)與支持，也是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元化發(fā)展的需要。然而，現(xiàn)行稅收政策對新興養(yǎng)老服務(wù)模式的扶持是比較有限的，如對于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，特別是保險(xiǎn)公司處置房屋抵押權(quán)等，缺乏針對性的稅收優(yōu)惠政策；對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老也沒有特別優(yōu)惠條款。
整改建議：
首先，放寬捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠設(shè)定條件。
社會(huì)捐贈(zèng)有助于降低養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，對促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展具有積極的正向影響。考慮到我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在養(yǎng)老捐贈(zèng)上存在比較嚴(yán)苛的條件，今后需要逐步放寬捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠的限制，包括：
第一，放寬捐贈(zèng)方式、捐贈(zèng)途徑的限制。現(xiàn)行經(jīng)特定渠道發(fā)生的公益性捐贈(zèng)方可享有稅收優(yōu)惠的規(guī)定，雖然有效抑制了偷逃稅，但是也對社會(huì)捐贈(zèng)熱情有所影響，因此，從兼顧稅收管理規(guī)范和鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)的雙重需要出發(fā)，可以對部分捐贈(zèng)放松條件限制，如探討對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)急需的專業(yè)護(hù)理床、輪椅、康復(fù)機(jī)等設(shè)備捐贈(zèng)，不論其是否通過“非營利性社會(huì)團(tuán)體和政府部門”發(fā)生，都允許據(jù)實(shí)在稅前扣除。
第二，放松捐贈(zèng)稅前扣除限額的條件限制。按照《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》規(guī)定，企業(yè)與個(gè)人發(fā)生的公益性捐贈(zèng)準(zhǔn)予扣除均不得超過法定額度，這種限額規(guī)定讓捐贈(zèng)意愿較高群體衍生“捐贈(zèng)越多，納稅越多”的負(fù)面情緒。因此，可以考慮對企業(yè)、個(gè)人向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)實(shí)施全額扣除制度；或在保留限額扣除的基礎(chǔ)上，對超過限額的捐贈(zèng)允許進(jìn)行一定年限的遞延扣除。
其次，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)投資環(huán)節(jié)稅收支持。
養(yǎng)老服務(wù)業(yè)總體上屬于微利行業(yè)，投入大、周期長、利潤率低等特點(diǎn)影響民間投資意愿。因此，要實(shí)現(xiàn)“功能完善、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”建設(shè)目標(biāo)，不僅需要有效降低經(jīng)營階段的稅收成本，而且需要在投資環(huán)節(jié)激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入。
為此，一是要以所得稅優(yōu)惠為工具，對企業(yè)盈余不進(jìn)行分配而投資于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所獲得的股息、紅利免征或減征企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅；
二是借鑒創(chuàng)業(yè)投資高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，對市場主體以股權(quán)方式投資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)兩年以上的，可按照其投資額的一定比例，在股權(quán)持有滿兩年后抵扣應(yīng)納稅所得額；
三是對債權(quán)投資方式進(jìn)行鼓勵(lì)，對金融機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)生的貸款合同免征印花稅，并對貸款利息收入減免所得稅；
四是針對養(yǎng)老服務(wù)住宅項(xiàng)目，基于公建配套比率高于一般商業(yè)性住宅的特點(diǎn)，實(shí)施土地增值稅免于預(yù)繳或相應(yīng)降低預(yù)繳比例，待項(xiàng)目完工后統(tǒng)一匯算清繳的照顧政策；
五是對購買土地、房產(chǎn)用于建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的減免征收契稅，并通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)再投資退稅優(yōu)惠鼓勵(lì)社會(huì)資本長期投入。
再次，加大居家養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠力度。
居家養(yǎng)老是我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，在財(cái)政養(yǎng)老壓力大、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足的情況下，居民養(yǎng)老在很長一段時(shí)間內(nèi)仍將是居民最為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式。因此，加大對居家養(yǎng)老服務(wù)的政策支持也是形勢所需?？梢钥紤]：
在加大財(cái)政對老年護(hù)理補(bǔ)貼投入的同時(shí)，對家政服務(wù)企業(yè)由員工制家政服務(wù)員提供老人護(hù)理等家政服務(wù)收入，除了繼續(xù)減免增值稅外，還應(yīng)配套實(shí)施企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、貸款合同印花稅等方面的稅收優(yōu)惠政策；
個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策向養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者拓展以吸引更多專業(yè)素質(zhì)較高者進(jìn)入。最后，對創(chuàng)新型養(yǎng)老服務(wù)模式給予稅收支持。
相對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)模式的多元化發(fā)展而言，現(xiàn)行稅收政策尚停留于對傳統(tǒng)養(yǎng)老業(yè)態(tài)的支持，以房養(yǎng)老等新型養(yǎng)老服務(wù)缺乏對應(yīng)的稅收優(yōu)惠?；诖?，稅收政策要與養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新相對接，建議對以房養(yǎng)老的老年人轉(zhuǎn)讓名下住房（限一套）發(fā)生的房屋權(quán)屬過戶免征相關(guān)稅收，對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供以房養(yǎng)老的反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)給予減免企業(yè)所得稅待遇。
當(dāng)然，需要指出的是，每一項(xiàng)稅收政策的調(diào)整，都需要考慮成本與收益。在不同時(shí)期，上述稅收政策的調(diào)整建議，是否實(shí)施、怎么實(shí)施，尚需視當(dāng)時(shí)情境取舍。
以上一些觀察和建議，您覺得說的對么？歡迎在下方留言，說說您的觀點(diǎn)。也感謝您轉(zhuǎn)發(fā)，讓更多人看到、知道，大家一起努力，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。
