最強干貨！養(yǎng)老項目可用土地類型+拿地策略+開發(fā)途徑大全
時間:2018-08-22 09:11來源:未知 作者:houpu 點擊:次
養(yǎng)老地產(chǎn)從 2013 年以來逐漸成為養(yǎng)老服務改革的重頭戲，推進的節(jié)奏不斷加快，隨著建設用地的可利用空間逐漸收窄，如何更好地利用增量用地以及盤活規(guī)模較大、成本較低的存量用地（尤其是企業(yè)自有用地、工業(yè)用地等）來開發(fā)養(yǎng)老項目，成為希望進軍養(yǎng)老行業(yè)的企業(yè)必須思考的問題。
根據(jù)《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地分為國家所有和集體所有，其中城市的土地歸國家所有，城市之外的農(nóng)村土地歸集體所有，由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元化土地所有制度。無論是國有建設用地還是集體建設用地，均可以利用作養(yǎng)老項目。具體分析如下：
利用劃撥建設用地
01劃撥用地相關(guān)概念
劃撥是符合一定條件的主體無償取得國有建設用地的方式。國家專門制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項目且符合其他申請條件的，才可以申請劃撥土地。在國有土地上建設的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，用地屬于公共管理與公共服務用地中的醫(yī)衛(wèi)慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設單位可以通過申請無償劃撥的形式取得土地。一般公辦公營、公辦民營等非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的用地屬于劃撥性質(zhì)，地類為 A6 。
政府為投資建設主體，持有養(yǎng)老機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，養(yǎng)老機構(gòu)可享受民政系統(tǒng)按床位給予的建設補貼和運營補貼。一般政府會通過公開招投標等方式選定專業(yè)化的運營機構(gòu)負責項目的運營和管理，運營機構(gòu)享有一定期限的經(jīng)營管理權(quán)，通過收取租金及服務費以及獲得慈善捐贈、政府補貼等方式取得收益。
02相關(guān)政策
2015 年 2 月 3 日十部委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中，明確鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)特別是新建機構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營，實現(xiàn)運行機制市場化。有條件的地方，可穩(wěn)妥開展把專門面向社會提供經(jīng)營性服務的公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會組織的試點工作，完善法人治理結(jié)構(gòu)。
北京市民政局 2015 年 3 月 3 日發(fā)布的《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理體制改革的意見》中，確定了三種民資參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營的方式，包括：采取單項服務外包、專項服務合作等方式，面向社會力量購買服務，分項目、分步驟地使用社會優(yōu)質(zhì)服務資源；公辦民營、公建民營養(yǎng)老機構(gòu)要通過招投標、品牌機構(gòu)連鎖運營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應的服務機構(gòu)、社會組織開展運營。
03主要開發(fā)途徑
可以利用自身在建筑行業(yè)所積累的資金、技術(shù)、人才等方面優(yōu)勢，通過股份合作制、PPP（政府和民間資本合作，由政府出地，地上物業(yè)建設、經(jīng)營管理均由企業(yè)承擔，在約定時間內(nèi)將物業(yè)歸還政府）、BT（Build-Transfer，建設--移交）、BOT（Build－Operate－Transfer，基礎設施特許權(quán)）、公辦民營等形式與政府相關(guān)部門合作，參與公立養(yǎng)老機構(gòu)的建設或運營管理。
利用出讓的國有建設有地
011.出讓用地相關(guān)概念
出讓是以招拍掛的公開方式或以定向協(xié)議方式有償取得國有土地使用權(quán)用于開發(fā)建設的方式，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《國土資源部、監(jiān)察部關(guān)于嚴格實行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的通知》等法律法規(guī)，我國逐漸確立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓制度。
02相關(guān)政策
2014 年 4 月 17 日國土資源部辦公廳印發(fā)的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》提出：營利性養(yǎng)老服務設施用地應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務設施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式供地。
同時鼓勵盤活存量用地用于養(yǎng)老服務設施建設。對營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)利用存量建設用地從事養(yǎng)老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。
《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》還指出：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。
2015 年 2 月 3 日十部委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中明確提到：支持機關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu)，支持民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。
北京市政府 2013 年印發(fā)的《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》中也明確鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務?！蛾P(guān)于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》還指出：充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，依托國家和北京市可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，鼓勵建設一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務養(yǎng)老基地。
2013 年 10 月 31 日北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快本市養(yǎng)老機構(gòu)建設實施辦法的通知》第四條提出：社會資本投資建設的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，應在限定地價、規(guī)定配套建設和提出管理要求的基礎上，采用招拍掛等方式供地。企業(yè)單位利用自有用地建設的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。
小結(jié)：從以上政策內(nèi)容分析可以看到，社會資本投資建設營利性養(yǎng)老機構(gòu)主要類型有以下幾種：
1、企業(yè)自有建設用地（土地用途不限，但要符合規(guī)劃要求）；2、企業(yè)廠房（存量工業(yè)用地）；3、機關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu)；4、酒店、商業(yè)等商業(yè)設施或旅游設施；5、企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的學校、社區(qū)用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。
03主要土地類型及其開發(fā)途徑
1.利用企業(yè)自有用地（存量建設用地）開發(fā)養(yǎng)老項目
政策：對營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)利用存量建設用地從事養(yǎng)老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。企業(yè)單位利用自有用地建設的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：企業(yè)單位可以利用自有的建設用地來建設營利性養(yǎng)老機構(gòu)，首先要符合規(guī)劃用途，先要在規(guī)劃部門調(diào)整規(guī)劃用途做 A61 機構(gòu)養(yǎng)老設施用地，然后進行土地出讓。
出讓方式：如果以企業(yè)單位自己或企業(yè)單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協(xié)議出讓方式供地；如果企業(yè)單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。對于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業(yè)單位出具證明即可。
開發(fā)途徑：可與擁有土地的相關(guān)單位（尤其是國企）成立合資公司共同開發(fā)、運營養(yǎng)老項目，或者以租賃、收購土地等形式單獨進行開發(fā)及運營，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。
2.利用存量或增量工業(yè)用地開發(fā)養(yǎng)老項目
政策：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。
出讓方式：以北京市為例，對于存量的工業(yè)/倉儲用地，包括企業(yè)自有的、協(xié)議出讓的工業(yè)用地，拆除廠房后，建設養(yǎng)老項目，可通過協(xié)議出讓的方式供地。對于存量的現(xiàn)有廠房，改造為養(yǎng)老設施，只需要規(guī)劃和民政部門批準即可，不需要經(jīng)過土地部門。對于增量工業(yè)用地，不允許在招拍掛后改變工業(yè)用地性質(zhì)。對于具有歷史遺留問題的增量工業(yè)用地，可以先收儲，將用地性質(zhì)改為 A61 機構(gòu)養(yǎng)老設施用地后，再走招拍掛程序供地。
開發(fā)途徑：通過將企業(yè)（尤其是國企）閑置的廠房、倉儲用地等存量工業(yè)用地用于養(yǎng)老項目的建設，也是一種有效降低開發(fā)成本的開發(fā)方式。投資方可以收購企業(yè)自有的（協(xié)議出讓）工業(yè)用地，或閑置的廠房，如果需要拆除廠房重新調(diào)整指標，則需要走協(xié)議出讓程序，如果在現(xiàn)有廠房基礎上改造擴建，只需要獲得規(guī)劃部門及民政部門批準即可。
3.利用合適的商業(yè)用地開發(fā)養(yǎng)老項目
政策：鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。
出讓方式：利用增量的商業(yè)用地做養(yǎng)老，主要是走招拍掛程序拿地，企業(yè)自有的存量商業(yè)用地做養(yǎng)老，屬于企業(yè)自有用地范疇，可以協(xié)議出讓，但以前經(jīng)過招拍掛拿的商業(yè)用地做養(yǎng)老，需要收儲重新走招拍掛程序。存量的現(xiàn)有商業(yè)設施，不拆除，只是改造成養(yǎng)老，只需要經(jīng)過民政和規(guī)劃部門批準即可，不需要再走土地出讓程序。
開發(fā)途徑：借鑒酒店式公寓的經(jīng)營管理模式開發(fā)養(yǎng)老項目，所謂合適的用地是指要考慮老人對醫(yī)療、環(huán)境、交通等特殊的需要，這是有別于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商業(yè)辦公用途立項，通過招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為出售+租賃+物業(yè)管理服務。一般按照酒店式公寓的（產(chǎn)權(quán)式酒店）形式進行規(guī)劃建設，物業(yè)持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產(chǎn)權(quán)證），也可持有通過租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業(yè)持有人需成立運營管理公司提供統(tǒng)一管理和服務，收取相應的物業(yè)管理費。
需要注意的是，因為商業(yè)用地的使用年限為 40 年，而《物權(quán)法》第 149 條規(guī)定:非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其它不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。可見對于商業(yè)用地使用年限屆滿后的自動續(xù)期問題法律規(guī)定比較模糊。
另外一個不利因素是，商業(yè)用地的日常生活成本較高，水電費均按照工商業(yè)計價，這一定程度上抬高了開發(fā)企業(yè)的運營成本。利用增量商業(yè)用地做養(yǎng)老，成本會比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹慎。但是如果收購成本低廉的商業(yè)設施做改擴建，還是可行的。
4.對現(xiàn)有經(jīng)營欠佳的酒店項目進行改造，開發(fā)養(yǎng)老項目
酒店作為商業(yè)設施的一種，也可以作為養(yǎng)老項目載體之一。
出讓方式：對于利用酒店、商業(yè)配套設施等改擴建的養(yǎng)老項目，并不需要走國土部門的協(xié)議出讓或招拍掛流程，通過規(guī)劃部門的控規(guī)調(diào)整及民政部門的許可即可。關(guān)于酒店用地的利用同上面敘述的商業(yè)用地一樣。凡是經(jīng)過招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質(zhì)后，需收儲重新走招拍掛出讓，如果是企業(yè)自有酒店用地，可以協(xié)議出讓。
開發(fā)途徑：位處市區(qū)的酒店在地段、周邊配套等方面具有較大的優(yōu)勢，但目前酒店業(yè)市場普遍不景氣，如北京市 60 家五星級酒店 2014 年均出現(xiàn)虧損，空置率達 40% 。因此投資人可通過收購、租賃等形式整合相關(guān)酒店類資源開發(fā)養(yǎng)老項目，一方面可以解決老年人入住難的問題,另一方面也可以滿足老人對生活品質(zhì)的需求。
目前已有一些酒店類公司依托自身的資源優(yōu)勢提供老齡服務，也有的將酒店改造為養(yǎng)老公寓以提供老齡服務。
5.利用旅游用地開發(fā)養(yǎng)老項目
旅游用地也是作為養(yǎng)老可以利用的土地類型之一。
出讓方式：以北京市為例，仍然是遵守以前經(jīng)過招拍掛的旅游用地做養(yǎng)老，改變土地性質(zhì)后仍然要招拍掛出讓，原來為企業(yè)自有或協(xié)議出讓的旅游用地，可以協(xié)議出讓。旅游項目房間設施改造成養(yǎng)老用房的，得到民政部門和規(guī)劃部門許可，可以不經(jīng)過國土局。
開發(fā)途徑：此種模式依托特定地區(qū)本身具有的自然風光資源或旅游景區(qū)資源，將其與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，設計適合老年人的旅游路線或是在臨近環(huán)境優(yōu)美的風景區(qū)建立養(yǎng)老社區(qū)、俱樂部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務，從其性質(zhì)來看多為經(jīng)營性（營利性）的模式。
此模式用地性質(zhì)為旅游用地，通常是以旅游地產(chǎn)立項獲取土地。使用年限為 40 年。土地取得方式根據(jù)建設內(nèi)容的性質(zhì)進行區(qū)分，涉及老年住宅建設的，以招拍掛的出讓方式取得國有建設用地。周邊的景觀可以利用集體林地、農(nóng)用地進行建設。盈利方式為租金+房價款+服務費+物業(yè)管理費?？蛻魧ο笾饕槍ι眢w健康且具有一定經(jīng)濟實力的老年人，使其有機會進行候鳥式的旅游、療養(yǎng)。
6.空閑的學校、社區(qū)用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務
政策：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。
出讓方式：對學校、社區(qū)用房、或醫(yī)院等其他可以利用的社會資源，存量用房進行改造利用，興辦養(yǎng)老機構(gòu)，需征得相關(guān)部門批準（規(guī)劃、醫(yī)療、教育、民政部門）許可后改變建筑使用功能，不需要走國土局出讓程序。但涉及到教育用地、醫(yī)療用地（凈地）轉(zhuǎn)變性質(zhì)建設養(yǎng)老項目的，根據(jù)其是否涉及到企業(yè)自有用地還是新增用地來操作，企業(yè)自有的教育、醫(yī)療等，適用于自有用地協(xié)議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。
開發(fā)途徑：可供利用來做養(yǎng)老的資源比較多，學校、醫(yī)院，社區(qū)用房，同時，公司也可以與相關(guān)企事業(yè)單位合作，以整合、置換、轉(zhuǎn)變用途、租賃等方式，對其舉辦的各類培訓中心、活動中心、度假村、療養(yǎng)院、招待所等資源進行改造，用于養(yǎng)老項目的建設。但是這些類型主要是改造改建方式比較受到政策支持，如果涉及相關(guān)用地開發(fā)建設，則需要分情況，涉及自有用地的，按照自有用地的政策規(guī)定，協(xié)議出讓。涉及公開市場招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。
利用集體建設用地
01相關(guān)政策
2013 年 10 月 31 日北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快本市養(yǎng)老機構(gòu)建設實施辦法的通知》第四條提出：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可采取占地方式，利用集體建設用地建設養(yǎng)老機構(gòu)。第五條提出：由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資建設的養(yǎng)老機構(gòu)，以及社會資本在采用農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方式獲得的集體建設用地上投資建設的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，符合法定建設程序的，參照社會資本投資建設的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)享受建設及運營期間的各項優(yōu)惠扶持政策。
2014 年 4 月 17 日國土資源部辦公廳印發(fā)的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。
關(guān)于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策：十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。“縮小征地范圍”就是在城市規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設用地，使用農(nóng)村集體建設用地的，可以采用只轉(zhuǎn)不征的方式獲得土地。目前國家正在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都進行縮小征地范圍的試點，探索合理界定征地范圍以及除商品住宅外的非公益性項目使用農(nóng)村集體土地的用地取得方式等事項。
在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，對符合土地利用總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃的，試點城市允許除商品住宅外的非公益性項目使用農(nóng)村集體土地，突破了建設項目原來只可以使用國有土地的限制。使工礦、倉儲、商服、旅游類項目用地，退出征地范圍，只轉(zhuǎn)不征。
各試點城市目前正在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，選取集體土地界線清楚、產(chǎn)權(quán)明晰并完成確權(quán)頒證的鄉(xiāng)村開展試點工作。在項目類型上各地主要選擇除商品住宅外的旅游娛樂、商業(yè)服務、工業(yè)倉儲等非公益性用地。如天津市的 6 個試點項目除一個是倉儲外，其余都是工業(yè)項目。成都市選擇的 10 個項目主要是旅游商業(yè)服務類的。且都是一些用地規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)布局比較分散的個體民營企業(yè)。
02政府相關(guān)部門解釋
根據(jù)對北京市國土局耕保處的咨詢，對于國土資源部辦公廳印發(fā)的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。給予了相關(guān)解釋。前半句 “農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施” 目前已經(jīng)在按照政策執(zhí)行，具體如下：
1.明確主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責養(yǎng)老項目的證照辦理及對外法律簽訂，即使民營資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合資運營，民營資本為大股東，項目的主體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
2.在農(nóng)村集體用地上建設的養(yǎng)老項目，規(guī)模受到限制，規(guī)模是按照本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員數(shù)來規(guī)劃床位數(shù)的，即服務的老人范圍的限定在本村集體內(nèi)或最多輻射到周邊區(qū)域，具體床位數(shù)由民政局及規(guī)劃部門確定。
3.目前農(nóng)村集體用地上僅能設立非營利性機構(gòu)。對于后半句 “民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地” 目前尚沒有細則可以執(zhí)行：該規(guī)定并沒有實際執(zhí)行，因為民間資本舉辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，主體并不明確，是指民間資本參與集體經(jīng)濟組織，還是指民間資本可以自己來辦養(yǎng)老，均不明確，同時由于目前土地無法流轉(zhuǎn)至民間資本名下，因此民間資本自己使用農(nóng)村集體所有土地來建設養(yǎng)老機構(gòu)，目前還無法實施。從國土局耕保處了解到，北京大興今年要開始試點集體建設用地流轉(zhuǎn)。
03主要開發(fā)途徑
1.企業(yè)與村集體聯(lián)合興辦養(yǎng)老機構(gòu)
在此模式下，可以考慮由企業(yè)出資金，以租賃、入股、合作開發(fā)等多種方式取得土地，與村集體合作開發(fā)經(jīng)營性養(yǎng)老服務設施。一方面可以解決村集體自身的養(yǎng)老福利需求，另一方面投資者也可自行對外經(jīng)營（規(guī)模有限）以獲得收益。盈利模式為租賃+物業(yè)管理服務，按照酒店式公寓的形式進行規(guī)劃建設，物業(yè)持有人成立運營管理公司提供統(tǒng)一管理和服務，收取相應的物業(yè)管理費。
2.企業(yè)自行投資建設養(yǎng)老機構(gòu)
在此模式下，企業(yè)通過土地轉(zhuǎn)讓，支付轉(zhuǎn)讓費用獲得一定期限的集體土地使用權(quán)限進行自行開發(fā)，村集體不直接參與養(yǎng)老機構(gòu)建設，而只是作為集體建設用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體，收取土地流轉(zhuǎn)費用。企業(yè)與村集體簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，取得土地使用權(quán)。但這種模式還需要一定的時間才能實行，現(xiàn)階段無法實施。
04機會優(yōu)勢及風險
1.機會和優(yōu)勢
首先，集體建設用地成本低廉，用地性質(zhì)不用改變。太申祥和、金手杖等養(yǎng)老項目均是利用集體建設用地做養(yǎng)老項目。
第二，集體土地流轉(zhuǎn)即將開始試點，北京大興今年將開始試點，如果先期通過租賃或者合作方式把集體建設用地圈起來，進行建設，等到集體土地流轉(zhuǎn)開始實行，可以協(xié)議方式獲得土地使用權(quán)。通過集體土地流轉(zhuǎn)可以增加建設用地的供給總量，通過協(xié)議出讓、招牌掛的方式可以使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用。
第三，由于企業(yè)在開發(fā)過程中既將農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)化為服務人員，完善了農(nóng)村景觀體系，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，同時還解決了當?shù)卮迕竦酿B(yǎng)老問題，因此可以爭取讓村集體適當降低土地價格，從而有效降低企業(yè)開發(fā)建設養(yǎng)老服務設施的成本，實現(xiàn)企業(yè)與村集體的合作雙贏。
第四，農(nóng)村擁有良好的自然風光和生態(tài)環(huán)境，因此將項目設計為療養(yǎng)性、康復性的養(yǎng)老機構(gòu)，或租賃型養(yǎng)老公寓都較為適宜。
2、風險
首先：政策對于集體用地的規(guī)范還有待細化，《意見》在涉及利用集體建設用地興辦養(yǎng)老服務設施方面，僅提到 “依法使用”，并未給出更為明確的指導。根據(jù)國土局解釋，現(xiàn)階段還只能與集體經(jīng)濟組織為主體來開發(fā)建設非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，而且規(guī)模是受到限制的，嚴格按照本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的老人來安排床位規(guī)模。同時，十八屆三中全會中提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，然而，集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)仍在試點中，《土地管理法》等相關(guān)現(xiàn)有法律并未做出修改。集體土地的流轉(zhuǎn)還有待時日。
第二，可以與集體經(jīng)濟組織合作開發(fā)養(yǎng)老項目。但是由于必須以集體經(jīng)濟組織為主體，雖然有協(xié)議約束，但很多方面可能會仍然受制于集體經(jīng)濟組織，另外，土地的使用權(quán)屬于農(nóng)村經(jīng)濟組織，這樣作為地上物的實際投資主體，開發(fā)商并不能完全獲得地上物的所有權(quán)，但可以通過合資合作的方式與農(nóng)村經(jīng)濟組織共同擁有地上物產(chǎn)權(quán)。開發(fā)此類項目（類似小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策風險。
第三，不建議租賃集體建設用地做養(yǎng)老，一方面是由于租賃期限受到限制，不利于運營：《中華人民共和國合同法》第二百一十四條規(guī)定：租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。鑒于養(yǎng)老項目回收期普遍較長，因此租賃農(nóng)村集體建設用地開發(fā)養(yǎng)老項目面臨租賃期限屆滿后的續(xù)期問題，不利于企業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營。另一方面租賃集體建設用地，很多時候需要與村鎮(zhèn)集體協(xié)調(diào)，容易由于地價增長造成糾紛。
第四，需要注意集體建設用地是否已經(jīng)確權(quán)，四至范圍是否明確，確認是否全部為建設用地，避免占用到耕地。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，相應集體用地轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)用于公共服務設施建設將有較大空間。同時，國務院印發(fā)第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》，核心是確保18 億畝耕地紅線——中國耕地保有量到 2010 年和 2020 年分別保持在18.18 億畝和 18.05 億畝。耕地紅線即經(jīng)常進行耕種的土地面積的最低值。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。因此在利用集體建設用地開發(fā)養(yǎng)老服務設施用地時必須注意這一前提，避免行政處罰風險。
結(jié)論
綜合以上分析，我們可以得出結(jié)論：
存量用地，以前是企業(yè)自有或者協(xié)議出讓的用地（包括工業(yè)、旅游、旅館、醫(yī)療、教育等）開發(fā)養(yǎng)老項目均可以采用協(xié)議出讓方式獲得土地；存量用地（歷史遺留需要轉(zhuǎn)移或多年未開發(fā)），是通過招拍掛獲得的土地，改變土地性質(zhì)后，仍然需要國土局收儲再經(jīng)過招拍掛程序拿地；增量用地，現(xiàn)在從公開市場招拍掛拿的工業(yè)、旅游等用地，原則上不允許改變土地性質(zhì)，即使允許改變土地性質(zhì)，仍然要走招拍掛程序獲得地塊。由此我們總結(jié)出以下幾種類型的土地可以利用來開發(fā)養(yǎng)老項目：
1.企業(yè)自有用地（土地屬性可以是辦公、商業(yè)、工業(yè)、旅游、旅館、醫(yī)療、教育等）
主要途徑為：與擁有土地的國企或企事業(yè)單位合作進行開發(fā)建設。在符合規(guī)劃條件下，通過一定的拿地主體操作，協(xié)議出讓獲得土地。
2.搬遷遺留下來的工業(yè)用地、倉儲用地、旅游用地等，以前是協(xié)議出讓而非招拍掛出讓獲得的用地。
主要途徑為：股權(quán)收購或合作開發(fā)。
3.現(xiàn)有的空閑的廠房、社區(qū)配套用房、商業(yè)、酒店、學校、醫(yī)院、各類培訓中心、活動中心、度假村、療養(yǎng)院、招待所等。
主要途徑：收購股權(quán)或資產(chǎn)，對現(xiàn)有的設施進行改造，開發(fā)建設養(yǎng)老項目。
優(yōu)點是，只需要規(guī)劃、民政等相關(guān)部門批準，不需要改變土地性質(zhì)，不需要走國土局公開市場出讓程序。缺點是：只能改造，不能拆除重建，如果重建，調(diào)整指標，國土部門走出讓程序。
4.集體建設用地。
主要途徑：與集體經(jīng)濟組織合作開發(fā)養(yǎng)老項目，雖然我們并不能完全獲得地上物的所有權(quán)，但可以通過合資合作的方式與集體經(jīng)濟組織共同擁有地上物產(chǎn)權(quán)。
優(yōu)點：成本低廉，手續(xù)相對簡單。缺點:目前只能執(zhí)行以集體經(jīng)濟組織為主體，興辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，且規(guī)模受到限制，具有一定風險。
