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詳解：我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的4種運(yùn)作模式
時(shí)間:2017-05-22 14:25來源:中國養(yǎng)老周刊 作者:厚樸養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究 點(diǎn)擊:次
目前社區(qū)居家養(yǎng)老模式大致可以分為四種：政府主辦、層級聯(lián)動(dòng)；政府主導(dǎo)、中介運(yùn)作；政府資助、機(jī)構(gòu)主辦；政府購買、市場運(yùn)營。以下詳解各種模式的運(yùn)作方式。
1.政府主辦，層級聯(lián)動(dòng)
（1）運(yùn)作方式
這種模式主要是自上而下由各級政府、街道和社區(qū)運(yùn)用行政強(qiáng)制力進(jìn)行推動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)模式，主要資金來源于各級財(cái)政扶持，部分資金由各級行政組織自籌或來自社會(huì)福利事業(yè)。
各層級管理人員既在相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)擔(dān)任一定的職務(wù)，又分別負(fù)責(zé)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部門的不同工作，建立區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)三級管理機(jī)構(gòu)，為本轄區(qū)內(nèi)的居家老年人提供多種養(yǎng)老服務(wù)。
如大連市沙河口區(qū)、柳州市社區(qū)、金華市社經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)南苑社區(qū)等采取此種養(yǎng)老服務(wù)模式。
（2）案例剖析——以青島市市北區(qū)為例
青島市實(shí)行居家養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)間較早，也是全國為數(shù)不多的探索城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)一體化的城市之一，截至2012年，青島市全面實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)，并且制定了《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，社區(qū)通過整合養(yǎng)老資源、建立服務(wù)中心，在中心建立“醫(yī)療護(hù)理室”“休閑娛樂室”“老年課程室”等平臺，為60周歲及以上有生活照料需求的社區(qū)居家老年人提供或協(xié)助提供家政、助餐、助醫(yī)、康復(fù)輔助、精神慰藉、日間照料、休閑娛樂等“一站式”服務(wù)。
青島市的居家養(yǎng)老服務(wù)充分發(fā)揮了基層自治組織的作用。居家養(yǎng)老服務(wù)離不開社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)目的是服務(wù)于居家養(yǎng)老，是實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的必要條件。
通過對周邊生活服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和文化娛樂設(shè)施等資源進(jìn)行整合，建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，社區(qū)為老年人提供相互交流的平臺，從而為老年人提供了更好的居家養(yǎng)老環(huán)境。
通過主導(dǎo)居家養(yǎng)老模式，社區(qū)對于服務(wù)模式的發(fā)展規(guī)劃、管理的科學(xué)性和規(guī)范性都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較快。
（3）優(yōu)缺點(diǎn)解讀
優(yōu)點(diǎn)在于：通過行政手段更容易使養(yǎng)老服務(wù)從上到下得到各級領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的重視，一貫到底地推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施，更加快捷、有效地落實(shí)各種政策，也更容易得到廣大社區(qū)居民的理解和信任。
而弊端在于：從辦到管均由政府包攬和運(yùn)作，政企不分、政事不分，可能出現(xiàn)高耗低效、人浮于事的問題，影響服務(wù)供給效率；同時(shí)不利于調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源和民間力量參與養(yǎng)老服務(wù)，難以滿足多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，可能阻礙社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和普及。
2.政府主導(dǎo)、中介運(yùn)作
（1）運(yùn)作方式
這種模式是政府本身不直接為社區(qū)居民提供服務(wù)，而是通過公建民營或資助民間組織實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)，主要承擔(dān)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃、投資、項(xiàng)目建設(shè)、制定運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律法規(guī)、檢查監(jiān)督和績效評估等職責(zé)，如寧波市海曙區(qū)、蘭州市城關(guān)區(qū)、浙江金華市社區(qū)等采取此種養(yǎng)老服務(wù)模式。
（2）案例剖析——以寧波市海曙區(qū)為例
為應(yīng)對不斷提高的養(yǎng)老需求，寧波市海曙區(qū)開始探索社會(huì)化的養(yǎng)老方式，主要是將居家養(yǎng)老服務(wù)托付給星光敬老協(xié)會(huì)，通過協(xié)會(huì)組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)模式采取“走進(jìn)去”和“走出來”的方法。
“走進(jìn)去”主要是通過購買服務(wù)、“義工銀行”和護(hù)理員隊(duì)伍走進(jìn)老人家里，為老人提供服務(wù)；“走出來”指的是通過各種老年俱樂部、社區(qū)或街道的日托中心為老年人提供休閑和護(hù)理場所。
除依托星光敬老協(xié)會(huì)外，海曙區(qū)還建立了義工招募服務(wù)中心，通過社區(qū)招募義工護(hù)理員，成立“義工銀行”和社區(qū)義工隊(duì)，對護(hù)理員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，為廣大老人提供服務(wù)。
海曙區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)通過政府扶持，發(fā)揮第三方組織和志愿者的作用，是居家養(yǎng)老服務(wù)模式一種非常重要的探索。寧波市海曙區(qū)的居家養(yǎng)老模式主要依靠社會(huì)主體提供居家養(yǎng)老服務(wù)資源，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
首先，非營利組織在居家養(yǎng)老模式中發(fā)揮著重要作用。海曙區(qū)將居家養(yǎng)老公益項(xiàng)目委托給非營利機(jī)構(gòu)——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會(huì)，即將社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)中心交于區(qū)敬老協(xié)會(huì)（總會(huì)）運(yùn)作，社區(qū)則以敬老協(xié)會(huì)的名義在服務(wù)站開展具體服務(wù)。
其次，義工和志愿者隊(duì)伍在居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著不可或缺的作用。海曙區(qū)在推行居家養(yǎng)老服務(wù)過程中成立了“義工銀行”，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民成為義工志愿者，力所能及地為需要服務(wù)的老人提供服務(wù)。
最后，社區(qū)將福利彩票收入和社會(huì)慈善捐贈(zèng)用于居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。政府將部分福利彩票收入用于居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。
（3）優(yōu)缺點(diǎn)解讀
優(yōu)點(diǎn)在于：充分發(fā)揮了政府的宏觀調(diào)控職能，從根本上實(shí)現(xiàn)了政企、政事分離；降低了行政運(yùn)作成本，能夠使政府有限的資源發(fā)揮出更大的效益；有利于培育和發(fā)展非營利性服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；可以更好地了解不同社區(qū)老年人的各種需求變化情況，及時(shí)調(diào)整并完善服務(wù)項(xiàng)目，提高養(yǎng)老服務(wù)對象的滿意度。
而不足之處在于：中介組織運(yùn)作初期較難取得社區(qū)居民的信任，打開工作局面需要付出更多努力；中介組織發(fā)展不足時(shí)難以擔(dān)此重任；政府要職責(zé)明確，對中介組織在行政管理和監(jiān)督上要適度，既不能放任不管又不能干預(yù)過多。
3.政府資助、機(jī)構(gòu)主辦
（1）運(yùn)作方式
這種模式是采用政府出資和社區(qū)籌資，委托或資助專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社區(qū)承辦居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，并在建成后管理和運(yùn)作，為社區(qū)老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)的一種專業(yè)化連鎖運(yùn)營的模式。這種模式在一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較好、專業(yè)化服務(wù)水平較高的地方已有運(yùn)用。
（2）優(yōu)缺點(diǎn)解讀
優(yōu)點(diǎn)在于：政府委托專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承辦和運(yùn)作，節(jié)約管理、運(yùn)營成本，也符合社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展方向；專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖管理和運(yùn)營，不僅能夠迅速提高社區(qū)為老服務(wù)的專業(yè)水平，而且為其他社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)樹立了示范和樣板，帶動(dòng)整個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)水平的提升。
不足之處在于：政府委托后容易放任不管、推托責(zé)任，專業(yè)機(jī)構(gòu)處于缺少政府資助難以支撐、難以為繼的狀態(tài)；機(jī)構(gòu)與社區(qū)的管理者之間容易出現(xiàn)一些專業(yè)化服務(wù)要求的摩擦或矛盾。
4.政府購買、市場運(yùn)營
（1）運(yùn)作方式
這種模式是政府不再參與建設(shè)或資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，而是由政府全部出資或部分資助，向民間組織或企業(yè)購買服務(wù)，為特定的服務(wù)對象(如三無老人、五保老人、軍烈屬老人、獨(dú)居的特困老人和殘疾老人等)提供所需要的各種養(yǎng)老服務(wù)。如南京市鼓樓區(qū)、上海市靜安區(qū)、金華市蘭溪市蘭蔭社區(qū)等采取此種養(yǎng)老服務(wù)模式。
（2）案例剖析——以上海市靜安區(qū)為例
早在20世紀(jì)80年代，上海市就開始進(jìn)行基于政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐。政府鼓勵(lì)社區(qū)興辦居家養(yǎng)老服務(wù)，并且通過政府預(yù)算提供資金補(bǔ)貼，設(shè)立不同的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對不同類型的老年人分別提供不同的養(yǎng)老服務(wù)。
上海市的市場發(fā)育相對成熟，各類社會(huì)組織和養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)相對健全，在市場化購買方面具有不可比擬的優(yōu)勢。通過市場購買服務(wù)，老人只需要拿很少的錢，就能享受到高水平的服務(wù)。
上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的最大特點(diǎn)是充分發(fā)揮市場在提供產(chǎn)品和服務(wù)方面的優(yōu)勢，是積極尋求市場化運(yùn)營的范式。“市場化運(yùn)營”模式主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
其一，理念方面。在強(qiáng)調(diào)公平的原則下追求服務(wù)運(yùn)營的高效率，上海市居家養(yǎng)老服務(wù)為社區(qū)老人集中建立人事檔案，并根據(jù)老人的身體狀況進(jìn)行分類管理。對于不同經(jīng)濟(jì)水平的老人，可以享受不同層次的老年服務(wù)。
其二，運(yùn)營方面。老年服務(wù)基本上靠市場化購買，社區(qū)通過與市場主體簽訂合同，讓市場主體提供相應(yīng)的服務(wù)，并對參與主體給予財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。通過市場購買服務(wù)，老人只需要拿很少的錢，就能享受到高水平的服務(wù)。
（3）優(yōu)缺點(diǎn)解讀
優(yōu)點(diǎn)在于：養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施由民間組織進(jìn)行，政府只需負(fù)責(zé)出資和監(jiān)督；有助于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競爭，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，促進(jìn)老年服務(wù)市場的發(fā)展和成熟。
主要存在的問題：政府對服務(wù)企業(yè)的約束力和影響力有限；一些地方政府由于缺乏對服務(wù)對象的了解而資助不充足，容易出現(xiàn)養(yǎng)老需求與實(shí)際供給矛盾突出；企業(yè)為了追逐利潤，容易舍棄或忽視低償、無償服務(wù)，從而影響為中低收入老年人提供服務(wù)。
以上社區(qū)居家養(yǎng)老的幾種主要服務(wù)模式各有利弊，也各自適用于不同地區(qū)、不同服務(wù)內(nèi)容。各地在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜，創(chuàng)造性地吸收借鑒和組織實(shí)施各養(yǎng)老模式。
本文參考了司富春、同春芬、汪連杰、顏偉榮、楊鵬等人觀點(diǎn)，在此表示感謝。
